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关键是把总统关进笼子

 

 

特朗普当选美国总统,无论极权国家还是民主国家,人们都在等着看笑话。2017年1月20日,特朗普正式就职,一道道行政命令发出,又是废除医改方案,又是退出TPP,又是修建美墨隔离墙,让人目不暇接。1月27日,特朗普签发了西亚北非七国公民的入境禁令,一石激起千层浪,不仅引发了国内抗议,也在国际上造成巨大反响。

 

这位满头黄发的美国总统,如同一头无法无天、狂暴恣肆的公牛,一头闯进他从未涉足的美国政治体制的磁器店,自然要制造一系列难以预料的碎片。

 

2月1日,美国代司法部长萨利·耶茨公然批评特朗普的移民新政不合法而被特朗普解职。刚刚下台的前总统奥巴马,打破卸任总统不评论现任总统的传统,公开支持街头上反对特朗普的抗议者。特朗普的行政命令,不仅遭到民主党人的批评,就在共和党内也受到质疑。据法新社统计,截至1月30日,至少30个共和党参议员和众议员公开反对或批评特朗普的政令。(2月1日新加坡《联合早报》)就美国总统的权力而言,如无必要条件,他对前任总统的批评无计可施,而对于“吃党饭、砸党锅”的本党人士,由于其拥有议员身份,他也无可奈何,于是他只能拿这位代理司法部长开刀立威了。

 

总统的移民禁令开始遭遇美国法律体系的阻击。继华盛顿之后,马萨诸塞、纽约、弗吉尼亚三州和旧金山市以该政令违反宪法为由,向联邦法院提起诉讼。特朗普的这项行政命令在美国的行政体系也引起反弹。美国国务院约900名官员联名反对特朗普的移民禁令。(2月2日《联合早报》)国务院的官员显然属于特朗普行政团队的直接部属,竟然缺乏起码的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,竟然不能与直接领导在思想上、行动上保持高度一致。

 

2月3日,华盛顿州西雅图联邦法官詹姆斯·罗巴特就华盛顿州与明尼苏达州提起的关于叫停总统入境禁令的诉讼案作出确定性裁决并即时生效。这意味着,按照美国法律,总统的入境限制令在全美范围内遭到暂停。华盛顿州检察官弗格森称,这项裁决是宪法的一大胜利,“没有人可以凌驾于法律之上,就算是总统也不例外。”华盛顿州长英斯利也对法官的决定表示欢迎,但声明,“斗争尚未获得(最后)胜利……我们必须以更坚定决心、为这场正义历史之战继续斗争下去。”(2月5日《联合早报》)一个地方负责人,竟然将抵制总统的行动称为“正义历史之战”,是不是已经过分?

 

2月4日,特朗普为消除政令贯彻的阻力,开始御驾亲征,他整整一天利用推特抨击罗巴特的裁决。他早上写道:“这个所谓法官的意见实质上剥夺了我们国家的执法权,是可笑的并且会被推翻。”“我们肯定胜诉。为了国家的安全,我们会赢。”晚上他继续反击:“这位法官使我们向潜在恐怖分子和其他没有处处为我们的利益着想的人开放门户。坏人很高兴!”特朗普的出言不逊引来了谴责。乔治华盛顿大学法律教授特利认为,“当总统不尊重法院的固有职权的时候,总统很难要求法院尊重他的固有职权。”民主党参议员莱希批评特朗普,“对法治的敌意不只令人感到难堪,也是危险的。他似乎决心要引发宪法危机”。(2月6日《联合早报》)

 

2月5日清晨,美国联邦上诉法院驳回司法部要求撤销罗巴特法官的裁决的申请,这意味着特朗普在首轮官司中被打败。(2月6日《联合早报》)

 

2月6日,美国司法部再为总统的入境限制令辩护,称这是总统在“合法行使”其职权,并敦促上诉法院为了国家安全着想,批准该措施恢复执行。与此同时,特朗普再次披挂一阵,发文炮轰联邦法院,他指责联邦上诉庭的裁决“使工作难做”,“不能相信法官会把我们国家置于如此危险的境地。一旦有事发生,得怪他和法院系统。人们不断涌进来。悲哀!”(2月7日《联合早报》)

 

对入境限制令提出挑战的华盛顿州和明尼苏达州的总检察长,则要求上诉法院不要恢复执行特朗普的行政命令。美国另外16个州和多个法律和权益组织纷纷向法院提交文件,表明支持这两州的立场,取消入境限制令。(2月8日《联合早报》)

 

位于旧金山的美国联邦第九上诉法院于当地时间7日晚结束了口头辩论,宣布将维持暂停特朗普旅行禁令。特朗普当天发文表示:“法院见,我们的国家安全危在旦夕!”华盛顿和明尼苏达两个州挑战总统旅行禁令的官司可能要打到最高法院。(2月10日美联社)“战斗正未有穷期”,“同志仍需努力”。

 

隔岸观火的国人,对此大惑不解。特朗普总统新官上任三把火,一道行政命令,竟然在制度体系内引发了如此广泛而强烈的批评与抵制,美国这是怎么了?上任伊始的美国总统,既不是血缘世袭,也不是前代指定,既不是政变上台,也不是宫廷篡政,作为民选的总统,美国人为什么不知道维护领袖的政治权威,为什么不知道树立总统的政治威望?法官、议员、地方官、公务员,各吹各的号,各唱各的调,对于总统的命令,为何处处作梗?如此乱局,成何体统!

 

 

美国的建国历程的确有些特殊,在240年前的北美大陆上,一些越洋而来的移民,经历了先有人民,后有社区,最后才有政府和国家的长期的自治历程。这些以盎格鲁-萨克逊后裔为主的群体,许多人当时就是为了躲避宗教的迫害与君主的压迫,才来到这个广袤荒凉、人烟稀少的新大陆。他们为了实现自己的梦想,自觉不自觉地继承了不列颠王国限制王权的宪政传统,因此,建国之初就十分警惕君主专制的出现。正如塞缪尔·亨廷顿所说:“当一个美国人在思考建立政府的问题时,他所想的不是树立权威和累积权力,而是限制权威和分割权力。”甚至在华盛顿担任总统不久,就有人撰文提醒美国公众:“推翻乔治三世(指从英国国王的统治下赢得独立)后,要警惕美国出现乔治一世(指乔治·华盛顿)”。

 

一些人反对设立“总统”,利用人民对君主的反感与恐惧,把“总统”描绘成君主的化身,皇帝的再世,而这些已经习惯了自治的欧洲移民,对这样的统治者是无法接受的。《联邦党人文集》是美国的政治经典。本书作者之一的汉密尔顿曾经记录下当时的争议,“他们把总统的表征大加文饰,似乎比英国国王还要庄严显赫。他们把总统描述成似乎冕旒加额、紫袍罩身。他们把总统安置在宝座上,左右拥护着宠臣嬖姬,召见外邦使节,简直威严骄慢不可一世。为了竭力夸张,他们简直全盘搬用了亚洲专横暴君穷奢极侈的形象。他们想要使我们见到扈从亲兵的威慑面孔就觳觫打战,想到后宫姬妾半遮容颜就忸怩失措。”(《联邦党人文集》,商务印书馆,1980年,页342)

 

其实,在我国人民的心目中也是这样的,既曰“总统”,望文生义就是“总而统之”,就是“总揽全局,高屋建瓴”,就是“一言九鼎,言出法随”。这从一些国人通常将美国总统办公地称作“白宫”(白色的宫殿)可见一斑,其实,在英语语境中那不过是一所“白色的房子”(The White House)而已。汉密尔顿这样描述美国总统的权力,“在某些方面大于,在另一些方面则小于纽约州州长的职权。”(同上书,页342)汉密尔顿将美国总统与英国国王的地位与权力进行了对比,其中两条区别是根本的:“合众国总统为民选任期四年的官员;英国国王则是终身和世袭的君主。前者个人可以受到惩罚和羞辱;后者则其人身神圣不可侵犯。”(同上书,页355)美国学者希尔斯曼指出,把美国总统称为这个首脑,那个领袖,实际上并不说明问题,“凡是总统在形式上都是领袖,至少在目前是如此。但实际上,他们仅仅是办事员,目前一个总统还是一个不值钱的办事员。”(《美国是如何治理的》,商务印书馆,1986年,页92)他的话似乎有些言过其实。

 

古往今来,似乎都是“枪杆子里面出政权”,江山都是凭借武力“打下来”的,于是,“打天下,坐天下”也就顺理成章。1770年代,中国尚在乾隆皇帝的腐朽统治之下,而北美大陆13个殖民地则组成大陆军,赶走了英国统治者,取得了独立战争的胜利。革命成功了,独立战争的参与者并没有忙于称帝称王,封侯拜相。华盛顿作为大陆军总司令,主动解散军队,交出军权,解甲归田,体现了无与伦比的高风亮节与伟大人格。个人在历史上的作用是不应抹煞的。众所周知,在古今中外的历史上,革命成功后,实行什么样的政治制度,往往是依样画葫芦,多数是从前代的政治模式中“套下来”的。而美国的政治制度并非如此,它却是通过13个殖民地的代表在100多天的时间内“谈出来”的。美国的政治制度,既无现成的蓝图,也无成功的经验,他们从法国思想家孟德斯鸠的政治哲学中吸取营养,才建成了当时世界上独一无二的、三权分立的共和政体。

 

人民的选举制度是十分重要的,这是权力的来源之所在。但是如果不解决权力的划分问题,也很难避免专制与暴虐的政治。《联邦党人文集》的另一作者、美国的“宪法之父”麦迪逊指出,“一个选举的专制政体并不是我们争取的政府;我们所争取的政府不仅以自由的原则为基础,而且其权力也要在地方行政长官的几个机构中这样划分并保持平衡,以致没有一种权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制。”(《联邦党人文集》,页254)

 

权力的限制与权力的划分,不是凭空而来的,完全是基于对人性弱点的清醒认识,麦迪逊以下的论述已经成为政治名言——“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”(同上书,页264)在东方政治体系中,一个凡人一旦登上王位便成了神人,甚至其身世也被神化,其母不是与蛇杂交,就是与龙野合。及至掌权,则神文圣武,高瞻远瞩,于是指点江山,谆谆嘱咐。而在西方政治哲学中,则少了这些虚无缥缈的神化与美化,他们认为,人非圣贤,亦非天使,官员也是人,官员更是掌握权力的人,孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”(《论法的精神》,商务印书馆,1995年,页154)换句话说,权力必然腐败,绝对权力绝对腐败。因此,必须对权力进行限制。

 

限制权力的措施之一,就是实行分权。麦迪逊指出,“立法、行政和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。”(《联邦党人文集》,页246)然而,仅仅分权还不够,诚如麦迪逊所说,“仅只在书面上划分各部门的法定范围,不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。”(同上书,页256)还必须确立不同权力之间的相互制约关系,“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面,如同其他各方面一样,防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。”(同上书,页264)目的在于使之既不能同谋作案,也不能相互隔绝。

 

“野心必须用野心来对抗”,是政治设计中的著名论断。手握权力的人都有政治野心,以权力制约权力,才能防止任何权力的肆虐;以野心对付野心,才能防止任何野心的得逞。“防御规定必须与攻击的危险相称”,这有点像冷战时期美苏两个核大国的“恐怖平衡”,从中体现的则是权力制衡的真义。设若不是这样,在不可一世的权力面前,所有弱者都会成为屈辱的奴仆;在欲壑难填的野心面前,所有忠厚都会成为待宰的羔羊。

 

美国宪法明确规定,行政权属于美利坚合众国总统。美国总统集国家元首、政府首脑和武装力量总司令三大职务于一身,享有广泛的立法倡议权和重要的立法否定权,又是执政党的领袖。宪法和惯例使总统在美国政治中扮演五大角色,即国家元首、主要外交家、武装力量总司令、主要立法者、最高行政长官。(《美国政府与美国政治》,商务印书馆,1999年,页408)然而,看似至高无上的总统权力,在三权分立的美国政制中,只是三权中的一权,只是三极中的一极。

 

且不说美国总统实行任期制(四年一届),最多只能连任一届,先比如,总统拥有任命美国高级行政官员、大使与最高法院法官的权力,然而,这些任命必须得到参议院的批准,总统只有提名权,从而防止了总统利用手中权力任人唯亲,培养亲信的有意或无意;又比如,总统有权否决国会议案,并不意味着总统可以凌驾于国会,被总统否决了的议案,只要2/3以上的议员再次通过,不经总统签署就会自动成为法律,从而防止了总统以言代法,以权代法的越权行为;另比如,凭借美国强大的经济实力,总统在内政外交上要有所作为,拥有动用国家资金的重大权力,然而,总统任何支出都必须经过众议院的批准,在他手中只剩下申请与提议的权力,从而防止了总统利用职权挥霍国帑,四处撒币的可能性;再比如,即使在外交、军事领域,总统权力也受到国会制约,这就是我国外交部有时抗议的是“美国国会一些人”而非美国政府的原因,从而防止了总统成为战争贩子与世界警察的随意性;最后,司法审查权是美国司法体系制约国会与总统,从而构成与立法、行政三权鼎立的基本制度,这就是为什么华盛顿州西区联邦地方法院法官詹姆斯·罗巴特一纸裁决,就可在全美范围内暂停特朗普的入境限令的基本原因(新华社华盛顿2月4日电)。

 

 

特朗普上台之后,因一道行政命令,在国内外遭到如此强烈的批评与抵制,这是一场政治闹剧,还是一种政治常态?特朗普的禁穆令遭到如此广泛的抵制,表面来看并非什么好事情,但就这项政令颁布之后,美国社会各个方面的反应来看,无论抗议与抵制,这都反映了美国有一个健康成熟的法治环境与民主机制。这一方面说明美国公众对于权力的天然警惕,另一方面也体现了美国公众对自身权利甚至一些并非直接相关的人群的合法权利的格外珍视。试想一下,在一个社会中,高层领导决策永远正确,从无失误,只闻逢迎拍马之声,颂声盈耳;不闻直言批评之语,万马齐喑,哪个才是正常、健康、文明的政治体系?显然是不言而喻的。

 

这场风波发生在新总统上任伊始,政治环境更是颇可玩味。这说明美国人民选择特朗普当总统,并非推举一个高瞻远瞩、高风亮节的英明领袖与道德完人,通过200多年磨合完善的选举程序,美国公众的选举似乎在奉行两个原则,那就是“矬子里面拔将军”,“总统也是靠不住的”。美国公众对于选举出来的总统,并非奉为星辰,顶礼膜拜,而是利用宪法和法律赋予自身的权利,为特朗普这头公牛修建一个牢靠的“牛栏”或打造一个结实的“笼子”,严加监督,为民效力。套用一句时下我国的政治俗语,就是“把总统关进笼子里”。

 

10余天来,由特朗普的入境限令引发的美国总统与司法的连续剧,仍在上演,尚未了局。但在大洋彼岸的我国,却引发了一些议论,有人批评特朗普的商人身份,不懂政治,胡乱决策,以致引发争议;有人批评美国这个国家,社会秩序混乱,缺乏统一意志,百姓各行其是,无视政府权威。也有人提出了一个颇具“中国特色”的问题——“在美国,权大还是法大?”美国的权力体系是立法、行政、司法三种权力相互独立、相互制约的三角格局,相互之间并不具有可比性。

 

通过美国新总统上任伊始发生的关于入境禁令的争议与纠纷,我国民众无意间做了一次美国政治与法律课程的旁听生。我们可以从中观察美国总统与美国法院是如何博弈的,美国政治与美国法律是如何运行的,美国公众与美国官员是如何参与的。俗话说,“当局者迷,旁观者清”。通过这样的旁听与旁观,看看美国的或是政治闹剧、或是体制笑柄、或是制度特征、或是公众素质,这也用的上另一句中国俗语,“他山之石,可以攻玉”。

 

互联网时代,世界成了地球村,空间、地理拉近了,大洋彼岸的事件,五光十色,摇曳多姿,我们又不仅仅是看客与游客,至少可以看到不同的风情、异样的人情、另类的政情,从而启发我们自己的思索与感悟。

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